Gemeindliches Vorkaufsrecht beim Flächenkauf für Photovoltaik

Der Kaufvertrag über die Ackerfläche ist beurkundet, die Finanzierung steht, der Netzverknüpfungspunkt ist geklärt — und dann meldet sich die Gemeinde. Drei Monate lang kann sie sich in einen beurkundeten Grundstückskauf hineinsetzen und selbst Käuferin werden. Das Instrument heißt gemeindliches Vorkaufsrecht und steht in den §§ 24 bis 28 BauGB.

Die gute Nachricht zuerst: Für eine typische Freiflächenanlage auf Ackerland außerhalb jeder Satzung greift das gesetzliche Vorkaufsrecht meistens gar nicht. Die schlechte: Es gibt ein zweites, das die Gemeinde sich selbst schaffen kann — und einen Grundbuchmechanismus, der jeden Kauf so lange blockiert, bis die Frage geklärt ist.

Acht Fallgruppen — und warum Ackerland meist in keiner steht

§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB zählt abschließend auf, wann der Gemeinde ein Vorkaufsrecht kraft Gesetzes zusteht. Es sind acht Fälle, und drei davon zielen ausdrücklich auf Wohnen: Nr. 5 erfasst unbebaute Außenbereichsflächen, für die der Flächennutzungsplan „eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet darstellt", Nr. 6 unbebaute Grundstücke in Gebieten, die vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können.

Eine Ackerfläche im Außenbereich, für die der Flächennutzungsplan nichts dergleichen darstellt, fällt unter keine der acht Nummern. Wer eine Freiflächenanlage plant, steht damit im Regelfall außerhalb des gesetzlichen Vorkaufsrechts.

Zwei Nummern können trotzdem greifen. Nr. 1 erfasst Flächen, für die ein Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder Ausgleichsmaßnahmen nach § 1a Abs. 3 BauGB festsetzt — und Ausgleichsflächen liegen oft genau dort, wo auch PV-Projekte suchen. Nr. 7 erfasst Gebiete, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten sind, insbesondere Überschwemmungsgebiete; was dort sonst noch gilt, steht in PV im Überschwemmungsgebiet.

Das zweite Vorkaufsrecht: die Satzung nach § 25 BauGB

Der eigentliche Risikofaktor steht einen Paragrafen weiter. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erlaubt der Gemeinde, „in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen zu bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht".

Das ist bewusst weit gefasst: „in Betracht zieht" verlangt keine fertige Planung. Nummer 1 erlaubt daneben ein Satzungsvorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, Nummer 3 eines an brachliegenden Grundstücken in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt nach § 201a BauGB.

Ein typischer Fehler ist, nur ins Baugesetzbuch zu schauen und nicht ins Satzungsverzeichnis der Gemeinde. Prüfe deshalb vor der Beurkundung, ob für die Gemarkung eine Vorkaufsrechtssatzung besteht — das ist eine Frage an das Bauamt, keine an den Notar.

Die Klammer über allem: das Wohl der Allgemeinheit

§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB begrenzt beide Vorkaufsrechte: „Das Vorkaufsrecht darf nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt." Satz 2 nennt als Beispiel die Deckung eines Wohnbedarfs in der Gemeinde, Satz 3 verpflichtet die Gemeinde, bei der Ausübung den Verwendungszweck anzugeben. Über § 25 Abs. 2 BauGB gilt das für das Satzungsvorkaufsrecht entsprechend.

Das ist der Ansatzpunkt für jeden Widerspruch: Eine Ausübung ohne benannten und tragfähigen Verwendungszweck ist angreifbar. Wir haben allerdings keine veröffentlichte Entscheidung gelesen, in der eine Gemeinde ihr Vorkaufsrecht gerade wegen eines Photovoltaikvorhabens ausgeübt hat — die Frage, wie Gerichte eine solche Begründung bewerten, bleibt hier offen.

Der Satz, der Projektentwickler am meisten interessiert: § 24 Abs. 2 BauGB

§ 24 Abs. 2 BauGB lautet vollständig: „Das Vorkaufsrecht steht der Gemeinde nicht zu beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten."

Erbbaurechte sind ausdrücklich ausgenommen. Wer eine Fläche für eine Freiflächenanlage nicht kauft, sondern sich ein Erbbaurecht bestellen lässt, löst das Vorkaufsrecht nach dem Wortlaut nicht aus — und dasselbe gilt erst recht für eine bloße Nutzungsüberlassung durch Pacht mit Dienstbarkeit, weil dabei gar kein Grundstückskaufvertrag vorliegt. Wie ein Erbbaurecht bei PV funktioniert, steht in PV-Anlage im Erbbaurecht.

In der Praxis ist das der Grund, warum viele Projekte gar nicht erst kaufen. Es ist kein Trick, sondern eine Gestaltung, die das Gesetz selbst benennt.

Wann die Ausübung von vornherein ausgeschlossen ist

§ 26 BauGB zählt vier Ausschlussgründe auf. Der praktisch wichtigste ist Nummer 1: Verkauft der Eigentümer „an seinen Ehegatten oder an eine Person, die mit ihm in gerader Linie verwandt oder verschwägert oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt ist", ist die Ausübung ausgeschlossen.

Der dritte Grad der Seitenlinie reicht bis zu Onkel, Tante, Neffe und Nichte. Innerhalb der Familie gehandelte Flächen sind damit ohne Weiteres übertragbar. Nummer 2 nimmt Käufe durch öffentliche Bedarfsträger und durch Kirchen aus, Nummer 3 Vorhaben in einem Verfahren nach § 38 BauGB, Nummer 4 planentsprechend bebaute und genutzte Grundstücke.

Das Abwendungsrecht: verpflichten statt verlieren

§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB gibt dir als Käufer ein eigenes Werkzeug. Du kannst die Ausübung abwenden, wenn drei Dinge zusammenkommen: Die Verwendung des Grundstücks ist nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar, du bist in der Lage, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend zu nutzen, und du verpflichtest dich dazu vor Ablauf der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB.

Satz 3 gibt dir dafür Luft: Die Gemeinde „hat die Frist auf Antrag des Käufers um zwei Monate zu verlängern", wenn du vorher glaubhaft machst, dass du die Voraussetzungen erfüllen kannst. Das ist kein Ermessen, sondern eine gebundene Pflicht.

Drei Monate, ein Verwaltungsakt: die Fristen des § 28 BauGB

§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB setzt die entscheidende Frist: „Das Vorkaufsrecht kann nur binnen drei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden." Die Uhr startet also nicht mit der Beurkundung, sondern mit der Mitteilung — und die schuldet nach Absatz 1 Satz 1 der Verkäufer unverzüglich, wobei die Mitteilung des Käufers sie ersetzt.

Absatz 1 Satz 2 erklärt, warum niemand die Frist einfach aussitzen kann: „Das Grundbuchamt darf bei Kaufverträgen den Käufer als Eigentümer in das Grundbuch nur eintragen, wenn ihm die Nichtausübung oder das Nichtbestehen des Vorkaufsrechts nachgewiesen ist." Dieser Nachweis ist das Negativzeugnis nach Satz 3, das nach Satz 4 als Verzicht gilt.

Der Preis: nicht immer der vereinbarte Kaufpreis

Hier liegt der Punkt, der Verkäufer am härtesten trifft. Nach § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde den zu zahlenden Betrag „nach dem Verkehrswert des Grundstücks (§ 194) im Zeitpunkt des Kaufes bestimmen, wenn der vereinbarte Kaufpreis den Verkehrswert überschreitet".

Genau das ist bei PV-Flächen der Regelfall: Ein Projektentwickler zahlt für Ackerland am Netzverknüpfungspunkt regelmäßig mehr als den landwirtschaftlichen Verkehrswert. Übt die Gemeinde aus und setzt den Verkehrswert an, bekommt der Verkäufer weniger, als der Vertrag vorsah.

Das Gesetz gleicht das teilweise aus. Satz 2 gibt dem Verkäufer ein Rücktrittsrecht bis zum Ablauf eines Monats nach Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts. Und Satz 7 verpflichtet die Gemeinde, dem Verkäufer die Differenz zwischen vereinbartem Kaufpreis und Verkehrswert zu zahlen, wenn sie das Grundstück nicht innerhalb einer angemessenen Frist dem verfolgten Zweck zuführt.

Ausübung zugunsten eines Dritten

§ 27a Abs. 1 Nr. 1 BauGB erlaubt der Gemeinde, das Vorkaufsrecht zugunsten eines Dritten auszuüben, wenn dieser zur bezweckten Verwendung innerhalb angemessener Frist in der Lage ist und sich dazu verpflichtet. Der Kaufvertrag kommt dann nach Absatz 2 zwischen dem Begünstigten und dem Verkäufer zustande; die Gemeinde haftet daneben als Gesamtschuldnerin.

Für kommunal getragene Energieprojekte ist das ein reales Szenario: Die Gemeinde übt aus und reicht die Fläche an ein Stadtwerk oder eine Bürgerenergiegesellschaft weiter. Welche Beteiligungsmodelle das EEG dafür vorsieht, steht in Kommunale Beteiligung nach § 6 EEG.

Eine Größenordnung zum Mitrechnen

Warum die Frist so weh tut, zeigt eine grobe Rechnung. Eine Freiflächenanlage mit 1.000 kWp erzeugt in Deutschland rund 1.000.000 kWh im Jahr, also etwa 2.700 kWh am Tag. Verzögert die Vorkaufsrechtsprüfung den Baubeginn um 3 Monate, fehlen rund 250.000 kWh Ertrag — bei 7 Cent je kWh Vergütung sind das grob 17.500 Euro.

Diese Zahlen sind eine eigene Modellrechnung mit gerundeten Annahmen, keine Messung und keine Vergütungsauskunft. Der Punkt ist nicht die Höhe, sondern die Richtung: Die 3 Monate des § 28 Abs. 2 BauGB sind keine Formalie, sondern ein Posten in der Projektrechnung — und sie beginnen erst mit der Mitteilung, die man selbst beschleunigen kann.

Was du vor der Beurkundung klärst

Was dieser Ratgeber offen lässt

Stand: 8. September 2026. Drei Punkte konnten wir zu diesem Datum nicht belegen. Erstens haben wir keine veröffentlichte Entscheidung gelesen, in der eine Gemeinde ihr Vorkaufsrecht wegen eines Photovoltaikvorhabens ausgeübt hat. Zweitens haben wir keine Erhebung dazu gefunden, wie häufig Vorkaufsrechte in Deutschland tatsächlich ausgeübt werden — wer eine Quote nennt, schätzt. Drittens haben wir landesrechtliche Vorkaufsrechte, etwa aus dem Naturschutzrecht der Länder, nicht geprüft; sie stehen neben dem BauGB und können eigene Fristen haben. Welche Flächenkategorien sonst noch eigene Regeln mitbringen, steht in PV auf Waldfläche und PV auf Konversionsflächen.

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