Eingriffsregelung bei Freiflächen-PV: Ausgleich, Ersatz, Ersatzzahlung

Wer eine Freiflächenanlage plant, rechnet mit Pacht, Netzanschluss und Ausschreibung. Der Posten, der die Kalkulation am häufigsten nachträglich verschiebt, heißt anders: Kompensation. Aus einem Acker wird eine Fläche mit Modultischen, und das ist im Naturschutzrecht ein Eingriff — mit Folgen, die von der Vermeidungsprüfung über Ausgleichsflächen bis zu einer Zahlung in Geld reichen können.

Dieser Ratgeber sortiert, welche Regel wann greift. Die baurechtliche Seite — Genehmigungsfreiheit, Innen- und Außenbereich, das Rückbaurisiko bei ungeprüftem Bauen — steht im Ratgeber zur Genehmigung einer Freiflächenanlage. Hier geht es um das, was der Naturschutz obendrauf verlangt.

Zwei Wege, zwei Regelwerke — und der Satz, der darüber entscheidet

Die wichtigste Weiche steht in § 18 Absatz 2 des Bundesnaturschutzgesetzes, und sie wird in Gesprächen über Solarparks regelmäßig übersprungen. Der Satz lautet: „Auf Vorhaben in Gebieten mit Bebauungsplänen nach § 30 des Baugesetzbuches, während der Planaufstellung nach § 33 des Baugesetzbuches und im Innenbereich nach § 34 des Baugesetzbuches sind die §§ 14 bis 17 nicht anzuwenden.“ Der Folgesatz stellt klar: „Für Vorhaben im Außenbereich nach § 35 des Baugesetzbuches … bleibt die Geltung der §§ 14 bis 17 unberührt.“

Daraus folgen zwei getrennte Wege:

Prüfe zuerst, auf welchem der beiden Wege dein Vorhaben läuft. Danach richtet sich, ob die Kompensation im Bebauungsplan festgesetzt und in einem städtebaulichen Vertrag geregelt wird — dazu gibt es einen eigenen Ratgeber zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan — oder ob die Naturschutzbehörde sie im Zulassungsbescheid festsetzt.

Was ein Eingriff ist — und warum der Acker selbst keiner ist

§ 14 Absatz 1 BNatSchG definiert den Eingriff als „Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können“.

Zwei Wörter tragen die ganze Norm. „Nutzung“ heißt: Es braucht keinen Beton, die geänderte Nutzung genügt. Und „können“ heißt: Es genügt die Möglichkeit einer erheblichen Beeinträchtigung, nicht ihr Nachweis.

Der Gegensatz steht in Absatz 2: Die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Genau deshalb ist der Acker kein Eingriff, der Solarpark auf demselben Acker aber schon.

Die Kaskade: vermeiden, ausgleichen, ersetzen, zahlen

§ 13 BNatSchG fasst das gesamte Kapitel in zwei Sätzen zusammen: „Erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind vom Verursacher vorrangig zu vermeiden. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren.“

Vier Stufen, in fester Reihenfolge. Der praktisch wichtigste Satz steht in § 15 Absatz 1: Beeinträchtigungen sind vermeidbar, „wenn zumutbare Alternativen, den mit dem Eingriff verfolgten Zweck am gleichen Ort ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu erreichen, gegeben sind“. Die Alternativenprüfung ist damit standortgebunden — es geht nicht darum, ob der Park woanders besser stünde, sondern ob er am selben Ort schonender ausgeführt werden könnte: größere Reihenabstände, geringere Höhe, weniger versiegelte Fläche, andere Zaunführung.

Und wenn nicht vermieden wird, verlangt derselbe Absatz einen Satz, der oft fehlt: „Soweit Beeinträchtigungen nicht vermieden werden können, ist dies zu begründen.“ In der Praxis ist die schwache Vermeidungsbegründung der häufigste Angriffspunkt gegen eine Planung.

Ausgleich oder Ersatz? Der Unterschied steht in zwei Sätzen

§ 15 Absatz 2 BNatSchG trennt beides sauber, und die Trennung entscheidet, welche Flächen überhaupt in Frage kommen:

Vergleiche die beiden Wörter: gleichartig gegen gleichwertig, und wiederhergestellt gegen hergestellt im betroffenen Naturraum. Ausgleich ist enger, Ersatz räumlich und funktional weiter. Ein typischer Fehler in frühen Entwürfen ist, beides in einen Topf zu werfen und dann bei der Behörde nachbessern zu müssen.

Der Weg über den Bebauungsplan: Abwägung statt Pflichtprogramm

Läuft das Vorhaben über einen Bebauungsplan — der Normalfall bei größeren Solarparks —, gilt § 1a Absatz 3 BauGB. Dort heißt es, Vermeidung und Ausgleich seien „in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen“. Das ist ein schwächeres Wort als „auszugleichen“, und darin liegt der eigentliche Unterschied zum Außenbereichsweg: Die Gemeinde wägt, sie vollzieht nicht ab.

Der Ausgleich erfolgt dann „durch geeignete Darstellungen und Festsetzungen nach den §§ 5 und 9“ BauGB. Alternativ erlaubt derselbe Absatz „vertragliche Vereinbarungen nach § 11 oder sonstige geeignete Maßnahmen zum Ausgleich auf von der Gemeinde bereitgestellten Flächen“. Dass Gemeinden Ökokonto-Flächen vorhalten und verkaufen, hat hier seine Rechtsgrundlage.

Ausgleich muss nicht dort liegen, wo der Eingriff ist

§ 1a Absatz 3 Satz 3 BauGB erlaubt Darstellungen und Festsetzungen ausdrücklich „auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs“, soweit das mit nachhaltiger städtebaulicher Entwicklung und den Zielen von Raumordnung und Naturschutz vereinbar ist. § 200a BauGB geht noch weiter und sagt es für Ersatzmaßnahmen wörtlich: „Ein unmittelbarer räumlicher Zusammenhang zwischen Eingriff und Ausgleich ist nicht erforderlich.“

Für die Projektrechnung ist das der wichtigste Spielraum im ganzen Thema — er erlaubt, Kompensation dort zu erbringen, wo Fläche verfügbar und günstig ist, statt am teuersten Punkt des Plangebiets.

Eine Ausnahme steht am Ende desselben Absatzes: Ein Ausgleich ist nicht erforderlich, „soweit die Eingriffe bereits vor der planerischen Entscheidung erfolgt sind oder zulässig waren“. Wer auf einer bereits versiegelten Fläche plant — Konversionsfläche, Deponie, Parkplatz —, steht deshalb naturschutzrechtlich anders da als auf dem Acker.

Der Schutz der Landwirtschaft steht im Naturschutzgesetz

§ 15 Absatz 3 BNatSchG enthält eine Vorschrift, die bei Solarparks auf Ackerland regelmäßig übersehen wird. Bei der Inanspruchnahme land- oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ist „auf agrarstrukturelle Belange Rücksicht zu nehmen“; für die landwirtschaftliche Nutzung besonders geeignete Böden sind „nur im notwendigen Umfang“ in Anspruch zu nehmen.

Und weiter, mit klarer Rangfolge: Es ist „vorrangig zu prüfen, ob der Ausgleich oder Ersatz auch durch Maßnahmen zur Entsiegelung, durch Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen oder durch Bewirtschaftungs- oder Pflegemaßnahmen … erbracht werden kann, um möglichst zu vermeiden, dass Flächen aus der Nutzung genommen werden“.

Ich rate, diesen Absatz früh in die Hand zu nehmen, wenn die Behörde Ausgleichsflächen im gleichen Umfang wie die Eingriffsfläche verlangt. Entsiegelung an anderer Stelle und extensive Bewirtschaftung sind laut Gesetzestext vorrangig zu prüfen — das ist keine Kulanz, sondern Gesetzeswortlaut. § 1a Absatz 3 BauGB erklärt § 15 Absatz 3 BNatSchG ausdrücklich für entsprechend anwendbar, der Absatz gilt also auch auf dem Bebauungsplanweg.

Ersatzzahlung: wie sie bemessen wird und wann sie fällig ist

Wenn weder Ausgleich noch Ersatz möglich sind, das Vorhaben aber nach § 15 Absatz 5 BNatSchG trotzdem zugelassen wird, greift Absatz 6: Der Verursacher hat Ersatz in Geld zu leisten. Die Bemessung ist im Gesetz beschrieben und lohnt das genaue Lesen:

• Erste Stufe: nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen — einschließlich der durchschnittlichen Kosten für Planung und Unterhaltung sowie für die Flächenbereitstellung, unter Einbeziehung der Personal- und sonstigen Verwaltungskosten.
• Zweite Stufe, wenn diese Kosten nicht feststellbar sind: nach Dauer und Schwere des Eingriffs „unter Berücksichtigung der dem Verursacher daraus erwachsenden Vorteile“.

Die Zahlung ist grundsätzlich vor der Durchführung des Eingriffs zu leisten. Ein anderer Zeitpunkt ist möglich — dann aber „soll eine Sicherheitsleistung verlangt werden“. Und die Zweckbindung steht ebenfalls im Gesetz: Die Ersatzzahlung ist für Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege möglichst im betroffenen Naturraum zu verwenden.

Der Punkt, den Verträge übersehen: Unterhaltung und Rechtsnachfolger

§ 15 Absatz 4 BNatSchG ist kurz und hat lange Folgen. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind „in dem jeweils erforderlichen Zeitraum zu unterhalten und rechtlich zu sichern“. Den Unterhaltungszeitraum setzt die zuständige Behörde im Zulassungsbescheid fest. Verantwortlich für Ausführung, Unterhaltung und Sicherung ist der Verursacher — „oder dessen Rechtsnachfolger“.

Solarparks werden verkauft, Projektgesellschaften wechseln den Eigentümer, Pachtverträge laufen 25 Jahre und länger. Die Kompensationspflicht wandert mit. Wer eine bestehende Anlage übernimmt, kauft die Unterhaltungspflicht für die Ausgleichsflächen mit — und zwar für den Zeitraum, der im alten Zulassungsbescheid steht, nicht für den Zeitraum, den der Kaufvertrag nennt.

Wann eine Umweltverträglichkeitsprüfung fällig wird

Für Solarparks, deren Zulässigkeit ein Bebauungsplan im bisherigen Außenbereich begründet, ist Nummer 18.7 der Anlage 1 zum UVP-Gesetz einschlägig: „Bau eines Städtebauprojektes für sonstige bauliche Anlagen“. Die Anlage arbeitet mit zwei Schwellen, jeweils bezogen auf die zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Absatz 2 der Baunutzungsverordnung:

Rechne nach, wie diese Werte im Verhältnis zu anderen Vorhaben stehen: Für einen Parkplatz nach Nummer 18.4 liegt die UVP-Schwelle bei 10.000 m² und die Vorprüfungsschwelle bei 5.000 m² — also bei einem Zehntel beziehungsweise einem Viertel der Werte, die für sonstige bauliche Anlagen gelten. Eine Industriezone nach Nummer 18.5 liegt dagegen wie Nummer 18.7 bei 100.000 m² und 20.000 m².

Die Privilegierung im Außenbereich — und was sie mitbringt

Ohne Bebauungsplan geht es nur über die Privilegierung des § 35 Absatz 1 BauGB. Für Photovoltaik sind zwei Nummern einschlägig:

• Nummer 8 Buchstabe b: die Nutzung solarer Strahlungsenergie „auf einer Fläche längs von Autobahnen oder Schienenwegen des übergeordneten Netzes im Sinne des § 2b des Allgemeinen Eisenbahngesetzes mit mindestens 2 Hauptgleisen und in einer Entfernung zu diesen von bis zu 200 Metern, gemessen vom äußeren Rand der Fahrbahn“.
• Nummer 9: die Nutzung solarer Strahlungsenergie durch besondere Solaranlagen im Sinne des § 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 Buchstabe a, b oder c EEG — also den Katalog, den der Ratgeber zu den besonderen Solaranlagen behandelt.

Auf diesem Weg gilt die Eingriffsregelung der §§ 14 bis 17 BNatSchG unmittelbar. Zusätzlich verlangt § 18 Absatz 3 BNatSchG, dass Entscheidungen über Vorhaben nach § 35 Absatz 1 BauGB „im Benehmen mit den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden“ ergehen. Benehmen ist weniger als Einvernehmen — die Naturschutzbehörde muss beteiligt werden, hat aber kein Vetorecht.

Die Rückbauverpflichtung ist Zulässigkeitsvoraussetzung

§ 35 Absatz 5 Satz 1 BauGB verlangt zunächst allgemein, dass privilegierte Vorhaben „in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen“ sind. Satz 2 wird konkret: Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6, Nummer 8 Buchstabe b und Nummer 9 bis 12 ist „als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen“.

Das Wort „Zulässigkeitsvoraussetzung“ trägt die Aussage: Ohne die Erklärung ist das Vorhaben nicht zulässig. Und nach Satz 3 soll die Baugenehmigungsbehörde die Einhaltung „durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise“ sicherstellen — „in anderer Weise“ ist in der Praxis die Stelle, an der Bürgschaften oder Sicherheitsleistungen ins Spiel kommen.

Beachte den Unterschied zum Dachfall: Nummer 8 Buchstabe a — die Anlage an oder auf einem zulässigerweise genutzten Gebäude — ist in Satz 2 nicht aufgeführt. Die Rückbauverpflichtungserklärung trifft die Freifläche, nicht das Dach.

Was Landesrecht bestimmt und der Bund nicht geregelt hat

§ 15 Absatz 7 BNatSchG ermächtigt das Bundesumweltministerium, das Nähere zur Kompensation durch Rechtsverordnung zu regeln — Inhalt, Art und Umfang der Maßnahmen sowie die Höhe der Ersatzzahlung und das Verfahren ihrer Erhebung. Der Satz danach ist für die Praxis entscheidend: „Solange und soweit das Bundesministerium … von seiner Ermächtigung keinen Gebrauch macht, richtet sich das Nähere zur Kompensation von Eingriffen nach Landesrecht, soweit dieses den vorstehenden Absätzen nicht widerspricht.“

Das ist der Grund, warum die Frage „was kostet ein Hektar Kompensation“ keine bundesweite Antwort hat. Hinzu kommt, dass die Länder von §§ 14 und 15 BNatSchG in erheblichem Umfang abweichendes Recht gesetzt haben — der Abruf der beiden Paragrafen führt Abweichungen unter anderem aus Niedersachsen, Hamburg, Berlin, Sachsen-Anhalt, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Bayern, Thüringen, Hessen, Sachsen und Rheinland-Pfalz auf. Die Landesnormen selbst wurden für diesen Ratgeber nicht gelesen; hier steht nur, dass es sie gibt.

Was du in den Unterlagen suchst

Wenn die Fläche gepachtet ist, gehört die Verteilung dieser Pflichten in den Pachtvertrag. Der Ratgeber zum Verpachten für Photovoltaik behandelt die Vertragsseite, und für Flächen im Wald gilt zusätzlich das Waldrecht, das der Ratgeber zur Waldumwandlung nach dem Bundeswaldgesetz erklärt. Steht die Gemeinde am Tisch, ist auch die finanzielle Beteiligung nach § 6 EEG Teil desselben Verhandlungspakets.

Was dieser Ratgeber offen lässt

• Keine Umrechnung der UVPG-Schwellen in Hektar Parkfläche oder Megawatt. Ob die „zulässige Grundfläche“ bei einem Solarpark die Modultischfläche oder das Plangebiet meint, sagt die Anlage 1 nicht, und es wurde dazu keine gelesene Auslegung gefunden.
• Keine Zahl zu Kompensationskosten. § 15 Absatz 7 BNatSchG verweist ausdrücklich auf Landesrecht; die Landesmodelle wurden nicht gelesen, weil die Landesportale den Normtext nicht in abrufbarer Form ausliefern.
• Die Bundeskompensationsverordnung wurde nicht gelesen. Sie betrifft nach § 15 Absatz 8 BNatSchG ohnehin nur Vorhaben, die durch die Bundesverwaltung ausgeführt werden — und damit nicht den typischen Solarpark.
• Keine gelesene Gerichtsentscheidung zur Eingriffsregelung speziell bei Freiflächen-Photovoltaik. Aussagen zur Behördenpraxis stehen hier deshalb nicht.

Quellen

• § 13 BNatSchG — Allgemeiner Grundsatz
• § 14 BNatSchG — Eingriffe in Natur und Landschaft
• § 15 BNatSchG — Verursacherpflichten, Unzulässigkeit von Eingriffen, Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
• § 18 BNatSchG — Verhältnis zum Baurecht
• § 1a BauGB — Ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz
• § 200a BauGB — Ersatzmaßnahmen
• § 35 BauGB — Bauen im Außenbereich
• Anlage 1 zum UVPG — Liste UVP-pflichtiger Vorhaben, Nummern 18.4 bis 18.8

Stand: 11.09.2026. Alle Normtexte an den oben verlinkten Fundstellen im Volltext abgerufen; die Belegsammlung zu diesem Ratgeber dokumentiert jede einzelne Stelle.